鹤峰县人民法院

农村土地承包经营权互换作为土地承包经营权流转的一种方式，一直在农村长期存在，农民通过互换土地，方便了生活，提高了土地利用效益。然而在实践中，由于农民缺乏对法律风险的控制意识，很少在土地互换时主动进行备案，互换双方往往只是口头约定，外人难以知晓，一旦发生纠纷诉至法院，证据难以收集，当事人面临着很大的诉讼风险。本文拟就审判实践中农村土地承包经营权互换的典型问题予以探析，即土地承包经营权互换合同未经本集体经济组织同意、备案、登记或互换后将承包土地用于非农建设，是否会因违反法律的强制性规定而导致土地承包经营权互换合同无效。
　　

【案情】

　　被告吴丙与被告吴甲系堂兄弟关系，与原告邹某均系来凤县翔凤镇白岩村村民。第一轮土地承包时，邹某承包了白岩村村集体位于施加坨等处田土五块共计6亩，被告吴丙承包了该村位于凉水井等处田土七块共计4.5亩，被告吴甲承包了该村位于黄立田等处的田土二块共计3亩。八十年代中期，邹某与吴甲为各自方便耕种管理，邹某用其位于施加坨的1亩旱地与吴甲位于老屋场的水田0.6亩互换。后来邹某与吴甲又互相换回各自的土地，恢复原承包地现状。后在承包经营过程中，经吴丙、吴甲以及邹某协商同意，吴丙用位于凉水井处的水田0.3亩与邹某位于施加坨的旱地0.3亩互换，邹某用位于施加坨剩余的旱地0.7亩与吴甲位于老屋场的水田0.6亩再次互换。邹某与吴甲、吴丙采用互换方式流转承包地时，均未签订书面的互换协议，也未报发包方备案。2004年下半年，吴丙未经审批，在互换土地上修建了房屋。2012年3月，邹某与吴丙、吴甲因土地承包经营权争议，协商未果，诉讼来院。原告邹某主张，其与被告吴丙、吴甲的土地互换协议无效，诉请赔偿损失、返还土地，理由是换地协议未经本集体经济组织同意、备案、登记，且互换后被告未经审批将该承包地用于非农建设，违反了法律的强制性规定。

【判决】

原、被告作为同一集体经济组织的农户，为方便耕种管理，可以对承包土地进行互换。原、被告双方互换土地虽未签订书面的互换协议，也未报发包方备案，但双方互换耕种时间较长，其互换行为并未违反法律禁止性规定，应受法律保护。被告吴丙，未经审批在互换的土地上违章修建房屋，属另一法律关系调整，本案不予处理。原告诉请赔偿损失、返还土地的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十七条第一款、《中华人民共和国物权法》第一百二十九条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百二十八条的规定，判决驳回原告邹某的诉讼请求。

【法官说法】

本案争议的焦点是土地承包经营权互换协议未经本集体经济组织同意、备案、登记以及互换后将承包土地用于非农建设，是否会因违反法律的强制性规定而导致土地承包经营权互换合同无效。根据我国农村土地承包法第三十七条之规定，采取互换方式流转土地承包经营权的，应当报发包方备案。从土地流转备案制度的立法目的分析，该制度主要基于这样的考虑:1、发包方作为土地的所有者有权及时了解土地承包经营权的变动情况，督促和检查承包方积极履行合同义务，土地流转合同备案制度就是发包方行使监督权的一种形式；2、对土地互换进行备案，有利于政府相关部门和司法机关正确认定事实和适用法律，及时解决当事人之间因土地承包经营权流转而发生的争议和纠纷，维护承包人的合法权益。因此，从土地流转备案制度的立法目的看，土地流转备案只是一种行政管理手段，而非土地流转合同的生效要件，备案与否不影响合同效力的认定。此外，在当前我国广大的农村熟人社会中，土地承包经营权往往以口头或证人证明的方式流转，互换双方往往凭借自己的信誉来保证互换协议的履行，很少有主动进行备案的意识。如果将土地互换备案作为土地互换合同的生效要件，既不利于保护农民的切身利益和维护农村土地承包经营权的流转秩序，也不符合当前我国农村的客观实际。鉴于当前农村土地流转的实际，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定，承包方依法互换土地承包经营权，“发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持”。综上，无论是从土地流转备案制度自身的性质还是从土地流转的法律实践分析，土地流转备案与否都不能影响对土地流转合同效力的认定。

关于将互换土地用于非农建设是否会因违反法律的强制性规定而导致土地承包经营权互换合同无效，被告吴丙未经审批同意改变土地用途，在互换的土地上违章修建房屋，属于吴丙与发包方以及土地管理部门的法律关系，与本案无关，不属于违反法律的强制性规定而导致协议无效的情形，并不导致民事合同无效的法律后果。

综合上述，土地承包经营权互换合同未经本集体经济组织同意、备案、登记或互换后将承包土地用于非农建设，均不属于因违反法律的强制性规定而导致土地承包经营权互换合同无效的情形。

虽然如此，土地流转备案制度作为一种有效的土地管理制度，对于维护农村土地流转秩序、保障农民的土地权益还是很有必要的，因此，法律宣传工作还需进一步引导、鼓励农民在土地流转时主动进行备案。